La legge di Bilancio 2021, all’art. 1, commi da 376 a 378, è intervenuta in tema di espropriazione forzata degli immobili dell’edilizia c.d. pubblica”, approntando una disciplina senz’altro innovativa.

La legge, entrata in vigore il 1° gennaio 2021, stabilisce: “376. Le procedure esecutive aventi a oggetto immobili realizzati in regime di edilizia residenziale pubblica convenzionata e agevolata che sono stati finanziati in tutto o in parte con risorse pubbliche sono nulle se il creditore procedente non ne ha dato previa formale comunicazione, tramite posta elettronica certificata, agli uffici competenti del comune dove sono ubicati gli immobili e all’ente erogatore del finanziamento territorialmente competente. La nullità è rilevabile d’ufficio, su iniziativa delle parti, degli organi vigilanti avvisati ovvero dell’inquilino detentore, prenotatario o socio della società soggetta alla procedura esecutiva. 377. Nel caso in cui l’esecuzione sia già iniziata, il giudice dell’esecuzione procede alla sospensione del procedimento esecutivo nelle modalità di cui al comma 376 per consentire ai soggetti di cui al citato comma 376 di intervenire nella relativa procedura al fine di tutelare la finalità sociale degli immobili e sospendere la vendita degli stessi. 378. Se la procedura ha avuto inizio su istanza dell’istituto di credito presso il quale è stato acceso il mutuo fondiario, il giudice verifica d’ufficio la rispondenza del contratto di mutuo stipulato ai criteri di cui all’articolo 44 della legge 5 agosto 1978, n. 457, e l’inserimento dell’ente creditore nell’elenco delle banche convenzionate presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La mancanza di uno solo dei due requisiti citati determina l’immediata improcedibilità della procedura esecutiva ovvero della procedura concorsuale avviata”.

Il tenore letterale della norma consente di ipotizzare che il legislatore abbia voluto apprestare una tutela particolarmente efficace in favore degli operatori pubblici, stante il riferimento a quegli immobili la cui realizzazione sia avvenuta, anche solo parzialmente, con denaro pubblico, allorquando l’ente erogatore del finanziamento non sia stato avvisato dell’espropriazione intrapresa dal creditore.

Per “Edilizia Agevolata” si intendono gli interventi di edilizia residenziale pubblica, disciplinati dalla legge 167/1962 e successivamente modificati con la legge 865/1971, realizzati a seguito di apposita convenzione stipulata con il Comune, per mezzo della quale la pubblica amministrazione concede, normalmente ad imprese di costruzioni di natura cooperativa, la possibilità di realizzare interventi di edilizi di tale natura.

Come noto, si tratta di interventi volti ad “agevolare” l’acquisto del diritto di proprietà o, più spesso, del diritto di superficie della casa di abitazione (la cd. “prima casa”) in favore di famiglie a basso reddito.

La finalità sociale dell’intervento viene tradizionalmente perseguita attraverso l’imposizione, a carico del costruttore, del cosiddetto “prezzo massimo di cessione o di locazione”, ovvero di un valore massimo, prestabilito dalla Convenzione, che il costruttore è obbligato ad applicare sia per la vendita sia per la locazione degli alloggi.

L’esistenza del prezzo massimo di cessione o di locazione determina, quindi, un vincolo sull’immobile, in quanto impedisce che questo possa essere venduto o locato a regime di libero mercato.

Tale vincolo, come noto,  è destinato a connotare l’immobile anche in tutti i successivi passaggi di proprietà o di locazione e può essere rimosso mediante la cosiddetta “affrancazione”, ovvero la stipula di ulteriore, specifica convenzione con il Comune, a fronte del pagamento di un dato corrispettivo.

Di recente, la Suprema Corte è intervenuta in materia, statuendo che il predetto vincolo “segue il bene, a titolo di onere reale, in tutti i successivi passaggi fino alla sua eventuale rimozione per affrancazione” (Corte di Cassazione, Sezione 2^ Civile, Sentenza n. 13345 del 28/05/2018).

Non pochi dubbi sorgono, nella pratica, allorchè tale tipologia di immobile venga sottoposta a pignoramento.

Le questioni, particolarmente delicate, possono così schematizzarsi:

1) pignorabilità del bene;

2) rispetto del prezzo massimo di cessione nella determinazione della base d’asta;

3) tutela della finalità pubblica e del diritto alla casa delle categorie più deboli;

4) vincoli a carico dell’aggiudicatario;

5) tutela delle ragioni creditorie da parte dell’Ente Pubblico Finanziatore.

La Cassazione, con sentenza n. 6748 del 5 agosto 1987, stabilì che “gli alloggi di edilizia economica e popolare assegnati e ceduti senza riserva di proprietà possono essere oggetto di pignoramento da parte dei creditori degli assegnatari e, quindi, possono anche essere venduti all’asta a qualsiasi partecipante alla gara a conclusione della procedura esecutiva, ancor prima che sia trascorso il decennio di cui agli artt. 29 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e 28 quinto comma, legge 8 agosto 1977, n. 513 ed indipendentemente dal possesso, da parte dell’acquirente, dei requisiti prescritti per la cessione originaria di quei medesimi alloggi, atteso che la nullità stabilita dalle disposizioni contenute nelle norme sopracitate riguarda esclusivamente gli atti volontari di disposizione compiuti dagli stessi assegnatari”.

In realtà, non è solo il vincolo di inalienabilità a caratterizzare gli immobili in argomento.

Spesso, nelle Convenzioni con i Comuni, sono previsti anche ulteriori e più pregnanti vincoli.

Molti accordi, infatti, prevedono che gli alloggi del comparto debbano essere  mantenuti in locazione per un certo periodo (tutt’altro che breve), che la locazione e la vendita possano avvenire unicamente a beneficio di soggetti aventi determinati requisiti, e via dicendo.

Appare quindi del tutto evidente la necessità di contemperare i diritti del creditore procedente con i limiti, inderogabili, della normativa (legislativa, regolamentare ed amministrativa) propria dell’edilizia economica e popolare.

Secondo alcuni, il primario interesse pubblico alla risoluzione dell’emergenza abitativa, che si concreta nella peculiare disciplina di settore, dovrebbe prevalere su qualunque interesse privatistico (specie speculativo).

Gli alloggi pignorati, quindi, non potrebbero essere trasferiti attraverso una “normale” asta immobiliare, a qualunque interessato ed a prezzi di mercato: ciò sarebbe impedito dalla ratio della legislazione vigente.

A ciò si verrebbe ad aggiungere la peculiare natura del diritto facente capo ai costruttori beneficiari dei finanziamenti pubblici.

Si tratta, come noto, del mero diritto di superficie, vincolato a fini pubblicistici e caratterizzato:

  1. a) dall’essere condizionato all’esproprio definitivo delle aree rientranti nei piani, a favore del comune;
  2. b) dall’essere strettamente connesso allo svolgimento di attività edilizia di rilievo pubblicistico, tanto da limitare l’ipotecabilità della proprietà superficiaria;
  3. c) dall’essere conformato da specifici poteri di imperio dell’ente pubblico, ove si tratti di sanzionare, con la decadenza dal diritto di superficie, la società concessionaria.

Secondo alcuni interpreti, tale peculiare conformazione del diritto non consentirebbe il pignoramento né del diritto di superficie, né della piena proprietà: le aree, infatti, non potrebbero in alcun caso essere distratte dal fine pubblico cui la inclusione nel piano le ha destinate; non potrebbero, dunque, essere nemmeno oggetto di pignoramento da parte di soggetti creditori dei terzi che abbiano acquistato la proprietà superficiaria.

Peraltro, con precipuo riferimento ai piani per gli insediamenti produttivi, la stessa Corte di legittimità ha escluso che la volontà del privato creditore possa surrogare la speciale procedura di svincolo prevista dalla medesima legge (cfr. Cass. 10 luglio 1986 n. 4496).

La giurisprudenza, tuttavia, sembra di contrario avviso.

Secondo la stessa Cassazione, i suddetti vincoli  seguirebbero il bene in tutti i suoi trasferimenti solo laddove tali trasferimenti siano di natura volontaria e negoziale, mentre verrebbero meno nell’ipotesi di acquisto attraverso l’esecuzione forzata.

Tanto, in considerazione della natura coatta e non volontaria della vendita all’asta e del conseguente trasferimento immobiliare (Corte di Cassazione, Sezione 3^ Civile, Sentenza n. 20600 del 14/10/2015; Consiglio di Stato, Sezione 5^ Sentenza n. 4749 del 16/11/2016).

Ora, però, il Legislatore, attraverso le norme appena entrate in vigore, sembra mostrare una nuova e diversa sensibilità rispetto al tema.

Addirittura, come visto, si prevede la nullità della stessa procedura in caso di mancato rispetto degli obblighi all’uopo contemplati.

Gli aspetti essenziali della disciplina in discorso appaiono, essenzialmente, tre:

1) il creditore procedente deve previamente informare il Comune e l’Ente Pubblico finanziatore della volontà di procedure ad esecuzione forzata;

2)  le procedure in corso vengono sospese per consentire al creditore di adempiere a a tale obbligo;

3) il Giudice dell’Esecuzione, se la procedura ha avuto inizio su istanza dell’istituto di credito presso il quale è stato acceso il mutuo fondiario, deve verificare, d’ufficio, la rispondenza del contratto di mutuo stipulato ai criteri di cui all’articolo 44 della legge 5 agosto 1978, n. 457 e l’inserimento dell’ente creditore nell’elenco delle banche convenzionate presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Rammentiamo che l’art. 14 della Legge 457/1978, così dispone:  “I mutui agevolati assistiti da contributo dello Stato per la realizzazione di programmi di edilizia residenziale sono concessi, anche in deroga a disposizioni legislative e statutarie, dagli istituti e dalle sezioni di credito fondiario ed edilizio con assoluta priorità rispetto a quelli ordinari, secondo le direttive da emanarsi, in sede di prima applicazione della presente legge, entro tre mesi dall’entrata in vigore della stessa, dal Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio.  Ogni tre mesi gli istituti e le sezioni di credito fondiario ed edilizio sono tenuti a comunicare al Comitato per l’edilizia residenziale l’entità dei mutui deliberati e di quelli per i quali sia pervenuta loro domanda ed in corso di istruttoria, distinte nelle due categorie dei mutui agevolati e dei mutui ordinari.  Il Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, su proposta del Comitato per l’edilizia residenziale emana, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con proprio decreto, lo schema-tipo della documentazione che gli istituti e le sezioni di credito fondiario ed edilizio devono utilizzare per l’istruttoria delle richieste e per la concessione dei mutui agevolati e per tutte le procedure di finanziamento di iniziative edilizie assistite dal contributo pubblico”.

Il successivo art. 16, prevede che: “ai sensi del secondo comma del precedente art. 14, sono concessi, dagli istituti e dalle sezioni di credito fondiario ed edilizio, mutui agevolati assistiti da contributo dello Stato per la realizzazione di nuove abitazioni, anche in deroga alle vigenti disposizioni legislative e statutarie, nella misura del cento per cento della spesa sostenuta per l’acquisizione dell’area e per la costruzione, con il limite massimo di lire 24 milioni per ogni abitazione. L’ammontare massimo del mutuo previsto dal comma precedente è soggetto, ai sensi del precedente articolo 2, secondo comma, n. 1, a revisione biennale a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge. Per la determinazione del mutuo concedibile si fa riferimento al limite massimo vigente al momento della deliberazione del provvedimento regionale di concessione del contributo dello Stato. La superficie massima delle nuove abitazioni di cui al presente articolo, misurata al netto dei muri perimetrali e di quelli interni, non può superare, pena la decadenza dai benefici previsti dalla presente legge, metri quadrati 95, oltre a metri quadrati 18 per autorimessa o posto macchina”.

Infine, l’art. 44, richiamato dalla Legge di Bilancio 2021, disponde che: “I mutui non fruenti di contributi statali e concernenti la realizzazione dei programmi costruttivi localizzati, su aree concesse in diritto di superficie o trasferite in proprietà, comprese nell’ambito dei piani di zona di cui alla L. 18 aprile 1962, n. 167, ovvero individuate ai sensi dell’articolo 51, L. 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modifiche ed integrazioni, saranno concessi, anche in deroga a disposizioni legislative e statutarie, dagli enti mutuanti anche quando le aree assegnate dai comuni ai sensi dell’articolo 35, L. 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, non siano di proprietà dei comuni stessi, sempreché sia stata stipulata la convenzione di cui al richiamato articolo 35, sia stato ottenuto il decreto di occupazione di urgenza e siano state iniziate le procedure di espropriazione. I mutui concessi per finanziare i programmi costruttivi di cui al comma precedente su aree già acquisite o in corso di acquisizione, comprese le parti di programma eventualmente destinate ad uso diverso da quello di abitazione, usufruiscono della garanzia dello Stato per il rimborso integrale del capitale, degli interessi e degli oneri accessori alle condizioni e nei modi previsti dall’art. 10-ter, D.L. 13 agosto 1975, n. 376, convertito, con modificazioni, dalla L. 16 ottobre 1975, n. 492, dall’articolo 3, ultimo comma L. 8 agosto 1977, n. 513, ed in genere prevista per gli interventi fruenti di contributo statale. Tale garanzia sarà primaria quando non possa essere operante l’iscrizione ipotecaria. La garanzia decorre dalla data di stipula, mediante atto pubblico, del contratto di mutuo edilizio ipotecario. Gli istituti mutuanti trasmettono periodicamente al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica un elenco contenente l’indicazione degli elementi essenziali relativi ai mutui edilizi a tasso d’interesse ordinario o agevolato, fruenti della garanzia statale, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. E’ abrogato il primo comma dell’articolo 37, L. 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni”.

Conclusivamente, possiamo affermare che le esecuzioni aventi ad oggetto immobili di edilizia residenziale “pubblica” sono destinate ad avere un iter procedurale ben più complesso rispetto a quanto sinora verificatosi.

Infatti:

1) la Pubblica Amministrazione ha diritto ad essere previamente edotta dell’intenzione del creditore di procedere esecutivamente e di intervenire nella procedura medesima allo scopo, evidente, di tutelare il perseguimento delle finalità pubbliche tipiche dell’edilizia sociale;

2) tali interventi potrebbero originare, in seno al processo esecutivo, diatribe ed opposizioni di varia natura;

3) il Giudice è chiamato a verificare la rispondenza del mutuo agevolato alle condizioni di legge, con conseguente necessità di svolgimento di attività istruttoria tutt’altro che agevole, destinata ad incidere significativamente sugli stessi tempi dell’esecuzione;

4) l’interesse pubblico è presidiato, ora e per la prima volta, in seno al processo esecutivo, dalle sanzioni della nullità e dell’improcedibilità.

Verosimilmente, si registrerà un aumento del contenzioso in materia, ma sarà proprio la prassi a fare chiarezza sugli aspetti ancora incerti di questa tipologia di esecuzioni, tutt’altro che risolti dall’intervento normativo in commento.

Fonte “Le Controversie Bancarie” di Centro Anomalie Bancarie